自动驾驶车辆上路，尚待立法先行
近日，公安部发布《道路交通安全法(修订建议稿)》，在内容上新增了关于自动驾驶车辆运营的规定，涉及自动驾驶上路合法性、自动驾驶的安全性等问题，内容包括道路测试、通行号牌的要求、行驶数据记录、驾驶员状态、肇事责任认定、功能检测等。
近年来，我国自动驾驶车辆的研发和运营发展极为迅猛。2016年10月14日，国内首款自动驾驶电动车在杭州云栖小镇驶出。2020年10月11日，百度官微发布消息称，即日起百度自动驾驶出租车服务在北京全面开放，用户可在北京市内数十个自动驾驶出租车站点体验免费试乘服务。2021年初，湖北省在武汉经开区启动自动驾驶领航项目，拟投入200辆自动驾驶出租车，建立自动驾驶示范运营车队和自动驾驶运营示范区。
2016年以来，实业界一直呼吁通过立法规范和保障自动驾驶技术的研发。在2016年的全国两会上，李书福、李彦宏等就提出了为自动驾驶立法的建议，引起人们广泛关注。实业界期待自动驾驶车辆立法，原因很多。主要有：首先，通过法律规范和保障自动驾驶产业发展，是加强在智能汽车与自动驾驶产业这一尖端科技领域竞争力的强有力手段。立法的意义在于，其不仅为相关技术领域的知识产权提供保护，还能为自动驾驶车辆的测试、试运营等各种商业运营提供规范化指引和保障。其次，自动驾驶领域作为尖端、前沿的科技领域，无疑具有一定的不可预测性和风险性。如何规避、分担风险，激发科技创新动力和热情，是实业界人士尤为关注的，这当然离不开法律的保障。再次，一旦发生自动驾驶安全事故，需要明确责任方的权利和义务，这当然离不开相关法律为解决争端提供依据。
目前，与国外立法相比，我国自动驾驶车辆立法相对滞后。早在2011年，美国内华达州就首次通过立法允许自动驾驶车辆运营。2014年，加利福尼亚州也通过了有关自动驾驶车辆的立法，其后美国许多州和地区先后修改、颁行相关法规，允许自动驾驶车辆运营。2016年9月，美国出台了《联邦自动驾驶汽车政策指南》，将自动驾驶的安全监管首次纳入联邦法律框架内。2017年9月6日，美国众议院批准自动驾驶汽车法案。德国也高度重视自动驾驶车辆立法，大有后来居上态势。2017年5月12日，德国通过首部自动驾驶汽车法律，对自动驾驶车辆的责任认定和安全保障等作出具体规定，成为全球首个将自动驾驶汽车纳入道路交通法规的国家。德国联邦议院颁布了《道路交通法第八修正案》，明确了自动驾驶汽车上路条件，区分了不同责任主体的权利和义务，规定了自动驾驶必须满足的若干条件。德国还公布了全球第一部针对自动驾驶的伦理指南，为相关法律法规的制定和完善提供了一定的伦理基础和道德依据。此外，英国、法国以及韩国等也先后出台有关自动驾驶车辆的法律法规。
就国内而言，现行法律对自动驾驶车辆的规定基本处于空白状态。道路交通安全法并没有考虑自动驾驶车辆的法律规制问题，有些规定与自动驾驶车辆的测试、运营等是相排斥的。例如，该法第2条、第16条、第19条等关于车辆测试、机动车拼装、改装以及驾驶证照、主体等规定，就不能适用于自动驾驶车辆。按照该法规定，驾驶机动车应依法取得机动车驾驶证，则自动驾驶汽车上路无疑是违法的。另外，该法第76条虽然规定了机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失后的责任分担问题，但对自动驾驶汽车的责任分担并没有直接规定，可以说是空缺的。
如何进行自动驾驶车辆立法，确实是个值得深入探究的问题。对此，不少学者提出了建言。有学者认为，自动驾驶车辆立法伊始步子不能迈得太大，因为在自动驾驶技术还没有完全成熟的情况下，立法完全放开是不现实的，但也不能让法律成为新技术发展的障碍。有学者认为，自动驾驶领域的立法主要涉及监管法、责任法与保险这三个相互关联的部分。有学者提出自动驾驶相关立法首先需明确概念，同时要细化网络安全立法，还要坚持保障公众安全优于鼓励产业创新的原则。
笔者认为，从国外的立法经验来看，初始阶段自动驾驶车辆立法除必不可少的核心内容外，宜粗不宜细。主要原因在于：首先，基于现实之紧迫需要，在短期内很难制定科学合理、详尽具体的立法规定。其次，尖端、前沿的自动驾驶技术之创新与产业发展，需要各利益方共同参与并维护其积极性，并在实践中不断摸索和完善，这显然不是一蹴而就的。再次，从国外如美国内华达州、佛罗里达州的立法经验来看，初始立法宜粗不宜细，毕竟自动驾驶车辆上路并运营前所未有，可能会出现很多意外、复杂的新情况，过细的法律规定难以适应新情况以及解决新问题的需要，制约自动驾驶车辆的研发、运营与产业发展。此外，关于自动驾驶车辆立法还应注意两点：一是近期的相关立法要为长远规划预留空间。二是自动驾驶车辆立法需要解决立法模式与立法进路问题，这是因为我国自动驾驶的研发技术和产业化发展具有鲜明的地域性特征，各地在研发和发展水平上相差很大，涉及立法模式与立法进路的取向与选择。
从长远来看，自动驾驶车辆立法应当朝着规范化、体系化的方向迈进。至于自动驾驶车辆的立法体系，基本内容应当包括自动驾驶车辆测试制度体系、自动驾驶车辆运营制度体系、自动驾驶车辆操作规则体系、自动驾驶车辆保险制度体系、隐私权保护和数据安全漏洞防范法律体系以及自动驾驶车辆交通事故责任体系等。每种规则或者法律体系均有不同的具体内容。例如，自动驾驶车辆交通事故责任体系就由一般责任主体、特殊责任主体和责任类型等组成。一般责任主体主要涉及主机生产商、制造商、销售商、软件程序员、用户、互联网企业以及黑客等，需要明确不同主体的权利、义务和责任；特殊责任主体涉及残疾人、醉驾者、限制责任能力人等，并涉及这些主体的权利、义务和责任。自动驾驶车辆的责任类型具体包括行政责任、民事责任和刑事责任等。
(作者为上海政法学院刑事司法学院院长、教授)
彭文华