多部门联合出台办法明确土壤污染责任人认定原则
有望破解土壤污染找不到“主”难题
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《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》的出台，将为在土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展责任人认定提供依据。开展土壤污染责任人认定，不会加重企业负担。
本报记者 郄建荣
建设用地和农用地土壤污染了，在责任人不明确或者存在争议的情况下，如何找出责任人？近日，生态环境部、自然资源部、农业农村部以及国家林草局联合发布《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》(以下简称两个《办法》)给予明确。其中，《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》由生态环境部与自然资源部共同发布；《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》则由生态环境部与自然资源部、农业农村部以及国家林草局一起发布。
生态环境部土壤生态环境司有关负责人指出，两个《办法》的出台，将为在土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展责任人认定提供依据，以进一步落实污染担责原则。
这位负责人表示，开展土壤污染责任人认定所需的资金由相关行政主管部门依法向同级人民政府申请，不会向申请人收取任何费用。他说，开展土壤污染责任人认定不会加重企业负担。
细化责任人认定规则
土壤污染防治法是我国开展土壤污染防治最重要的一部法律。这部法律规定，土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。
这位负责人说，制定实施两个《办法》正是依据了土壤污染防治法这一要求。“两个《办法》适用于行政主管部门在依法行使监督管理职责中，对建设用地和农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展的土壤污染责任人认定活动。”他表示，这是当前土壤污染责任人认定工作的重点。但是，两个《办法》不涉及民事纠纷责任人认定，民事纠纷责任人认定应当依据民事法律予以确定。
这位负责人说，土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地或建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。
两个《办法》明确，建设用地土壤污染责任人认定由建设用地所在地设区的市级生态环境主管部门会同同级自然资源主管部门负责；跨设区的市的建设用地土壤污染责任人认定由省级生态环境主管部门会同同级自然资源主管部门负责。涉及耕地污染的，由农业农村主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定土壤污染责任人；涉及林地、草地污染的，由林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定土壤污染责任人；其他农用地由农业农村、林草主管部门按照职责分工会同生态环境、自然资源主管部门认定土壤污染责任人。
“需要指出的是，依据土壤污染防治法规定，土壤污染是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”这位负责人强调，非人为因素导致的土壤相关问题不属于土壤污染。
哪些情形属于土壤污染责任人不明确或者存在争议呢？《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》规定有三种情形，即建设用地上曾存在多个从事生产经营活动的单位和个人的；建设用地土壤污染存在多种来源的以及法律法规规章规定的其他情形。《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》则规定，农用地或者其周边曾存在多个从事生产经营活动的单位和个人的；农用地土壤污染存在多种来源的以及法律法规规章规定的其他情形。
制定严格认定程序
两个《办法》提出，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，建设用地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。生态环境部有关负责人指出，土壤污染是一种状态，只要污染状态存在，土壤污染责任人就有担责的义务。
这位负责人说，土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。
两个《办法》同时规定，建设用地、农用地及其周边曾存在的涉及土壤污染责任的单位和个人，应当协助开展土壤污染状况调查。国家鼓励涉及土壤污染责任的单位和个人之间，或者涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就土壤污染责任承担及责任份额进行协商，达成协议。
两个《办法》特别强调，国家鼓励任何组织和个人提供土壤污染责任人认定的有关线索。鼓励和支持涉及土壤污染责任的单位和个人自愿实施土壤污染风险管控和修复。
就如何保障科学合理认定土壤污染责任人？生态环境部有关负责人说，土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，是需要在实践中深入探索的一个难点问题。他表示，为确保科学合理认定土壤污染责任，两个《办法》制定了严格的认定程序。
根据两个《办法》要求，认定部门可以成立调查组开展调查，也可以指定或者委托调查机构启动调查。这位负责人说，调查组或者调查机构的主要职责是，调查污染行为，判断污染行为与土壤污染之间的因果关系。
在调查的基础上，行政机关专职人员和有关专家成立土壤污染责任人认定委员会，对调查报告进行审查，并出具审查意见，包括调查报告提出的事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确；调查程序是否合法合规以及是否通过审查的结论。
这位负责人表示，成立土壤污染责任人认定委员会，有利于培养稳定的认定队伍，提高认定工作的水平。
不会加重企业负担
两个《办法》发布后，有人担心认为，开展责任人认定是否会加重企业负担。对此，生态环境部有关负责人明确表示，不会加重企业负担。
他说，依据土壤污染防治法第七十条关于各级人民政府应当加强对土壤污染的防治，安排必要的资金用于的事项，就包括各级人民政府及其有关部门组织实施的土壤污染状况普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动。这位负责人指出，两个《办法》明确提出，开展土壤污染责任人认定所需的资金由相关行政主管部门依法向同级人民政府申请，不得向申请人收取任何费用。
对于拟取得土地使用权的单位或个人如何尽可能避免出现土壤污染责任纠纷的情况？这位负责人说，土壤污染防治法及配套政策就土壤污染状况调查做出诸多制度安排，其中包括“各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目，应当依法进行环境影响评价”“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”“土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构，并报地方人民政府生态环境主管部门备案。”这位负责人表示，《环境影响评价技术导则—土壤环境》(HJ964-2018)还要求开展土壤环境现状调查。
这位负责人说，拟取得土地使用权的单位或个人可以依法向相关单位了解土壤污染状况，以避免可能存在的土壤污染带来后续土壤污染责任纠纷的风险。
“行政主管部门在收到土壤污染责任人认定委员会报送的调查报告及审查意见后，作出认定决定，并连同土壤污染责任人认定委员会审查意见告知相关当事人。”这位负责人说，两个《办法》规定，在土壤污染责任人调查、审查过程中以及作出决定前，应当充分听取相关当事人的陈述、申辩。相关当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。土壤污染责任人、建设用地使用权人对土壤污染责任人认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。