地方性法规设置出租车司机户籍门槛被叫停 五地出租车管理条例涉嫌就业歧视全国人大代表提出审查建议
□ 本报记者 朱宁宁2020年备案审查工作情况报告近日揭开面纱。在披露的13件典型案例中，有一件引起广泛关注：由于有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件，有公民为此提出了审查建议。
一直以来，一些地方出台的地方性法规对出租汽车司机或网约车司机设置了一定的户籍门槛。从户籍方面提出要求已成为出租汽车行业的通行做法，由此也曾引发不少争议。
此次全国人大常委会法工委给出了权威结论。法工委经审查认为，地方性法规对出租汽车司机资格条件设置本地户籍限制，存在与党中央文件精神不符的问题，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求，应予纠正。而居住证一般只与社会管理相关，且取得较为容易，规定居住证条件虽不如户籍那样明显构成对就业的限制或歧视，但一定程度上也对公平就业产生影响，也需要适时进行调整。
人大代表认为地方性法规存在就业歧视
提起审查建议的，是全国人大代表、中国法学会副会长张苏军。之所以要提起这份审查建议，是因为在张苏军看来，“稳就业”是当前党和国家的头等大事。各地应当积极采取有效措施，努力营造良好的就业环境。然而，昆明、南宁、武汉、太原、石家庄五个城市的出租汽车管理条例都以户籍或居住证（暂住证）作为出租汽车司机准入门槛，构成了严重的就业歧视，更是严重阻碍了出租汽车行业“稳就业”功能的实现。
“对出租汽车司机设置户籍门槛违反了相关上位法规定。”张苏军认为，以是否具有本地户籍或居住证作为准入条件，排斥了外地司机在本地工作，构成对外地区身份分割，违反了优化营商环境、促进人力资源有序流动的要求。五地以保护本地就业为出发点设置户籍和居住证门槛，构成了对外地司机的歧视，触碰了法律的红线，违反了劳动法、就业促进法、行政许可法以及《优化营商环境条例》的规定。
同时，张苏军认为，对出租车司机设置户籍门槛也不符合国家的大政方针。“这会导致外地司机无法通过网约车实现灵活就业，不利于稳就业。就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程，必须顺应新形势新要求，取消地方性法规设置的就业障碍。”
在张苏军看来，居住证更是不应成为就业的前提条件。“就业与居住证之间的关系应该是，先有稳定的就业才能申领居住证，而不是有了居住证才能就业。国家实行居住证制度的目的是为了让居住证持有人‘在居住地居住，作为常住人口享受基本公共服务和便利’，并非让其成为限制外来人口就业权利的门槛。”
2020年9月，经过调研后，张苏军向法工委提交《关于对昆明、南宁、武汉、太原、石家庄等五个城市出租汽车管理条例实施备案审查的建议》。他同时建议有类似做法的其他一些城市开展自查自纠，维护法治统一。
多地已经陆续取消出租车司机户籍限制
据了解，除上述五市外，北京、上海、成都、沈阳、郑州、大连、福州、银川、哈尔滨、杭州等20余市的客运出租汽车行业具有相同规定，有的甚至更为严格。但近年来，广州、杭州、三亚、贵阳等城市纷纷取消了对出租汽车司机的户籍和居住证限制，畅通司机流动渠道。
2018年，杭州市率先降低出租汽车司机准入门槛，将“取得本市户籍，或在本市取得浙江省居住证6个月以上，或在本市取得浙江省临时居住证12个月以上”，改为“具有本市户籍，或持有本市核发的浙江省居住证，或在本市已办理居住登记，或在本市已办理身份信息登记”。2019年，广州市修改网约车细则和巡游出租汽车条例，不再要求出租汽车司机持有本地户籍或居住证。青岛市通过修改网约车细则，将原细则中要求网约车司机“具有本市户籍或者有效的居住证”修改为“具有本市户籍或者有效的居住证，或者已经在本市办理身份信息登记”，东莞市取消了要求网约车司机“具有本市户籍或者本市有效居住证”的规定。
“这些城市的做法充分体现了劳动力市场化流动的要求，取得了很好的效果，值得推广。”张苏军说。
制定机关认为相关规定合理合法
为何要对出租车司机设置户籍门槛，各地人大常委会也给出了自己的理由。
有的地方人大常委会提出，条例是向全国公民开放的，符合立法法、道路交通运输法律法规、户籍管理法规，不会对外地人员从事出租车驾驶员工作产生不利影响。
有的地方人大常委会提出，“有本市户籍或者居住证”的规定具有合法性和合理性，从实际看也并未阻碍外地人就业。据统计，目前有该规定的地方，有的出租汽车驾驶员中外地从业人员占比达40%，还有的地方比例甚至高达74%，并没有形成就业歧视。此外，要求有居住证也是司机依法享受居住地相关权利和便利的依据，例如参加社会保险、缴存提用公积金、申领机动车驾驶证等，有利于维护和实现其合法权益。
有的地方人大常委会提出，目前当地已经施行了更为开放的落户户籍政策，办理居住证的过程快速便捷，基本上不会对外地人员落户或者办理居住证并从事出租汽车驾驶工作产生不利影响。
全国人大常委会法工委一锤定音
“地方性法规中以本地户籍或者居住证作为出租汽车司机职业准入条件的规定，主要涉及与中央要求和改革精神是否一致的问题。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰说。
在收到张苏军提起的这份审查建议后，全国人大常委会法工委按照《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定对有关地方性法规进行了审查研究。法工委经审查认为，随着经济社会发展，党中央对户籍制度改革和营造公平就业环境作出了明确部署。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保障城乡劳动者享有平等就业权利”。
由于户籍制度具有很强的身份区分和人口流动限制特点，对出租汽车司机资格条件设置本地户籍限制，存在与党中央精神不符的问题，应予纠正。而居住证一般只与社会管理相关，且取得较为容易，规定居住证条件虽不如户籍那样明显构成对就业的限制或歧视，但一定程度上也对公平就业产生影响，也需要适时进行调整。
另据了解，法工委认为有的地方政府出台规章等文件对网约车驾驶员资格条件设置户籍限制，已向司法部发函建议以适当方式推动有关地方政府作出修改。
建议创新工作举措维护公共安全
值得一提的是，不少地方性法规之所以设置出租汽车司机户籍门槛，一个主要理由就是此规定有利于确保安全运营，有利于实现保障公民平等就业和维护公共安全之间的平衡。
出租汽车是城市主要的交通工具之一。客运出租汽车驾驶员是否能保证乘客的人身财产安全，是群众普遍关注的热点问题。2018年发生了多起乘客被客运出租汽车驾驶员性侵或者杀害的事件。为此，交通运输部和公安部曾联合发文要求对出租汽车驾驶员进行背景核查。
目前对出租汽车客运驾驶员的准入条件并没有法律、行政法规的规定，鉴于城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，法工委建议，地方人大在注重引导劳动力要素合理畅通有序流动的同时，也要注重督促政府部门、有关社会组织、出租车运营公司、互联网平台等注重预防发生侵犯乘客和侵犯驾驶员人身财产安全的恶性案件。尤其是一些特大城市、大城市，应当也完全有能力开拓工作思路，创新工作举措，积极主动作为，既消除出租车驾驶员的户籍资格限制，又维护好当地公共安全。