城镇化背景下农村基层组织的类型分化和治理成效

进入新世纪以来，中国农村经济和社会加速转型，其原因是多方面的。一是快速的城镇化大幅增加了对农产品的需求，农村地区获得新的经济机遇，二是大量农村人口进城就业和定居，农村人口总量和结构加速转变。三是发达地区和大中城市周边农村面临产业转型等挑战。值得注意的是，在农村转型过程中，农村基层组织的转型尤为重要，通过分析农村基层组织的变迁及不同基层组织之间的关系，能够更有效的观察到农村基层治理的发展变化，为乡村振兴提供扎实的决策依据。

农村基层组织分化的类型与特点

改革开放以来，农村基层组织主要包括三类：村党组织（包括村党支部、村党总支）、村自治组织（包括村委会和转为社区之后的居委会）和村集体经济组织（包括村经济合作社、村经济合作联社、农工商公司，也包括这类经济组织改制后的股份制公司）。在经济社会发展过程中，为了解决农村基层组织运行中的问题，地方政府进行了不同方式的农村基层组织改革。根据村党组织、村自治组织和村集体经济组织之间关系的不同组合，目前农村基层组织之间的关系类型可概括为四种，分别称为“三合一”模式、“一带二”模式、“纽带式”分化和“独立式”分化。

“三合一”模式是现在大部分农村基层组织的运行模式。在经济不发达地区，“三合一”模式有一定优势。如果能力强的人成为村级领导，则可以在各方面资源相对不足的情况下，集中力量发展本村经济，改善公共设施，提高村民生活水平。“一带二”模式有利于推动集体经济组织发展壮大，当村自治组织需要提供的公共服务种类增加时，村集体经济组织可以提供经费、场地甚至工作人员，满足基层社区的公共服务需求。而在“纽带式”分化过程中，村党组织常常会分离为两个基层党组织：其中一部分党组织成员负责集体经济组织的经营，成立经济组织的党组织；另外一部分则转为村或社区工作负责人，成为村或社区党组织。这种分化的特点是，农村基层组织在组织形态上已经实现了完全的组织分化，但在具体工作上还存在密切合作关系。最后，“独立式”分化对改制之后集体经济组织的发展有明显好处。“独立式”分化中的村集体经济组织一般会改制成企业，不再承担村公共服务的各项成本，可以聘请更合适的人才而非照顾本村人就业，这有利于建立现代企业制度，实现更好发展。

城市化推动农村基层组织分化的三种模式及其效果

进入21世纪，全国各地尤其是发达地区的城市化进程开始加速。在此过程中，土地和资产大幅增值，工商业地产迅速发展，村集体经济组织有能力也有动力从其他村级组织中脱离出来。城市化提供了交通基础设施和收入更高的就业机会，使村民可以更便利地实现非农就业，能够将工作、生活方式与其拥有的农村集体财产权利分离。城市化使地方政府愿意对农村进行土地整理以获得建设用地，同时也对农村进行社区化改造和提供公共服务，促进了村自治组织转为城市社区，自治组织与集体经济组织互相分离。

城市化推动农村基层组织分化主要有三个不同模式：（1）旧村改造模式，指地方政府对村集体经济组织和村自治组织进行整体性改造，并使两者互相分离；（2）产业升级模式，指村集体经济组织的职能从农业转为商业，不断发展壮大并脱离了村自治组织；（3）征地拆迁模式，村自治组织转变为社区居委会。

旧村改造模式

在旧村改造过程中，原有的村集体经济组织通常会与村自治组织完全分离。旧村改造之后，集体经济组织从自治组织独立出来，减轻了为本村提供公共服务的负担，也获得了更多发展机会；同时，村自治组织转为社区后，地方政府承担了公共服务职能。但是，在通常情况下，村集体经济组织也给予社区组织一定的经济支持，如支付部分社区工作人员工资补贴、社区活动免费使用场地设施等。总的来说，旧村改造模式背景下的农村基层组织分化，既有较好的经济表现，也有较好的公共服务。

产业升级模式

一些交通便利、临近城市中心的村抓住了城市化加速的机遇，在集体土地上开发工业或商业地产。这些村的集体经济组织一般改制为公司，在发展中完全脱离了农业生产经营，转为经营工商业地产。村集体经济组织在改制和壮大后，逐渐脱离村自治组织。

在这种村级组织分化过程中，集体经济组织会带动本村的产业升级，并提供大量就业机会。单纯的产业升级模式带来的村级组织分化，村集体经济组织通常有较好的经济表现，但是村自治组织提供的公共服务则不足。

征地拆迁模式

从经济角度来看，征地拆迁模式与产业升级模式相反。征地拆迁使得村集体经济组织的资产规模减少；而村自治组织则转为社区，继续承担基层公共服务。在征地拆迁模式中，由于地方政府承担社区的公共服务投入，社区比之前的村自治组织能够更有效服务辖区居民。

（采访整理）

【资料链接】

米健，国务院发展研究中心副研究员，2005年毕业于中国人民大学，2011年于中国农业科学院获博士学位。米健先后在中国社会科学院和国务院发展研究中心工作，长期从事农业经济学、发展经济学、农村基层治理等领域的研究，参与国家部委和国际组织科研项目十余项，长期担任国家核心期刊《中国农业资源与区划》审稿专家，2010年因“农业功能区划理论与方法研究”对农业发展领域的重大贡献，获中国农业资源与区划学会科技进步一等奖，2020年6月起担任中国农业绿色发展研究会第一届理事。