党国英：巩固脱贫成效政策需相应转变

把国家脱贫政策转变为一般性收入分配政策，可更好实现社会公平正义

—— 巩固脱贫成效政策需相应转变

全面建成小康社会之后，我国要通过推进城乡融合发展，使预防贫困发生机制内生化，将由政府强力动员的短期运动型脱贫机制转化为法治保障、市场主导、政府调节的常态运行机制，使国家脱贫政策转变为一般性收入分配政策，实现社会公平正义。为此，要注意以下几方面。

建立正确的区域经济资源评价指标体系。一定时期内不适用人口稳定脱贫政策的区域不应成为政府的开发目标区域。政府与企业都不宜在深度贫困地区、生态脆弱地区实施开发式扶贫。

改进扶贫移民政策。应重新制定城乡区划政策，在此基础上，将农村地区逐步发展为专业农户的生活、工作区域，使农村社会成为包括专业农户在内的中产阶层为主的社会。事实上，国家越是现代化，农村就越不适于刚性贫困人口生存。在扶贫移民计划中，应考虑将完全依赖社保计划的刚性贫困人口逐步向城市转移，避免现行就近移民政策带来的新移民与原有居民争夺资源的弊端。

精准脱贫政策实施过程中，要将“市场瞄准”与“政府瞄准”结合起来。“市场瞄准”主要看贫困户出售劳动产品和服务的净收益，“政府瞄准”则主要看贫困户的总收入，其中还包括未出售的产品的价值。前一指标更能反映农户脱贫的潜力。从长期看，我国不可能专门设立针对贫困人口的投资项目；贫困人口要与其他从业人口一起工作，选择适合他们的工作岗位，通过就业解决收入问题。依靠企业兴办慈善性的扶贫车间、扶贫农业园是不可持续的。对于不能进入劳动分工体系的失能、半失能人口，现有的就地提供护理扶助的做法实际效果并不好，需要通过城乡统一的济贫制度解决他们的基本生存问题。

使用新的政策用语。应以“低收入人群”概念替代“贫困人口”概念，并将“低收入人群”划分为“就业扶助政策目标人群”与“低保政策目标人群”，而不再以城乡区别。同时，用“预防贫困发生机制”替代“精准脱贫机制”。这有利于明确政策目标，实现收入分配政策的转型。

坚持以城镇化引领农村发展，大力发展小型城市。研究表明，农业区距离城区超过半小时车程，并不利于农业吸引人力资本。我国中西部地区的城市首位度不宜过高，应采取综合措施发展小型城市。城市房价过高是阻碍农村居民举家迁入城市定居的重要因素，这个问题不解决，将影响我国成为真正的高收入国家。

应撤并部分贫困地区的县级行政区单元。研究发现，贫困程度越高的县，人均财政支出越大，它们属于财政转移支付依赖型经济体，经济活力低下。这类县的人口规模小，有的地域规模也非常小。举例来说，我国某地未被划入深度贫困地区，但也算得上难以稳定脱贫的地区，该地竟有25个县级行政区。财政资金无力支付干部薪资，留不住人才，普通人员又大量堆积，人浮于事。因此，应较大幅度合并贫困地区县级行政单元，将干部人均国内生产总值作为机构和公务人员编制的主要参考指标，降低人口比例指标的影响权重。

建立城乡统一的以发放食物券为主要手段的低收入人群营养改善计划。国家应采取多种措施鼓励农村贫困人口进城，将农村居民贫困问题转变为一般性贫困人口的脱贫问题，以提高脱贫政策的实施效率，更好地消除贫困代际传递现象。可以通过对举家进城的部分农村低收入家庭发放食物券的办法改善其生活水平，减弱他们的恋土情结，为农村小块土地流转创造条件。

加大对刚性贫困人口的救助力度，加强农村贫困人口的老人扶助计划及儿童教育与营养计划。在现有帮扶基础上，每个幼童和小学生的午餐补助增加五元，学生规模在360人以上的小学建立配置厨师的餐厅，大力丰富食品品种。对400万贫困老人每年发放1000元食物券，建立农村分户登记制度，完善贫困老人财产与收入数据资料。建立贫困孕产妇扶助计划，按每人2000元补贴，实行住院分娩。对约60万失能人口每人每年增加3000元帮扶资金，对约100万半失能人口每人每年增加2000元帮扶资金，建设护理公寓，改善他们的生存状况，并将他们纳入国民营养计划，用食物券替代现金。经计算，以上全部开支总计约170亿元，其中新增开支估计不超过100亿元，护理公寓建设资金可以通过城乡融合发展和农村宅基地制度改革筹措。这些发展计划如能落实，对于国家财政不会造成负累，而意义却十分重大。对刚性贫困人口中有基本劳动能力的人群，可以通过累退性负所得税鼓励他们到城市从事简单的工作。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）