把 握 全 球 服 务 业 开 放 新 趋 势

近年来，全球服务业开放受新冠肺炎疫情的影响较小，各国在开放政策选择、新规则适应等方面出现诸多新动向和新趋势。对我国来讲，要把握全球化大势，统筹好开放发展和经济安全，着力营造开放、透明、包容、非歧视的服务业发展生态。

全球服务业开放总体不断扩大

在全球服务业快速发展的背景下，服务业开放成为各国高度关注的问题。为此，经济合作与发展组织（OECD）开发了服务贸易限制指数（STRI）。目前，该指数已成为国际上衡量一国服务业开放水平的客观指标。该指数涵盖了全球48个国家（包括38个OECD国家和10个发展中国家）的22个重点服务行业，综合外资准入、人员流动、竞争壁垒、监管透明度、其他歧视性措施5个方面的法律法规信息赋分计算得到，取值范围为0—1，数值越小表示开放水平越高。

疫情没有改变全球服务业开放大势。从STRI反映的情况看，近年来全球服务业开放水平稳步提高，STRI平均值从2015年的0.272下降到2019年的0.269。疫情发生以来，虽然一些国家提高了部分行业的限制，但2020年全球服务业STRI平均值仅小幅升至0.270。值得注意的是，2015—2020年服务业限制开放最严的国家STRI下降8.5%，明显超过STRI平均值的降幅，且两者差距不断缩小，表明服务业开放不足的国家推动开放的力度更大，疫情也没有改变这一态势。

多数行业开放水平都有不同程度提高。在服务业22个行业中，2015—2020年全球有12个行业的开放水平提高，占比为55%。其中多数是物流行业，特别是邮政快递业的STRI平均值降幅最大，达到6.2%，反映出全球化背景下各国解除运输限制、推动贸易畅通的成效较好。即使疫情发生的2020年，邮政快递业STRI平均值也比2019年下降0.8%。同时，随着数字经济时代文化服务可贸易性的增强，部分视听行业开放水平也有较大提升。2015—2020年，全球录音、影视行业STRI平均值的降幅分别为2.3%和1.1%。

发展中国家是服务业开放扩大的主要力量。2015—2020年，在22个服务行业中，发展中国家STRI平均值下降的行业有13个，比OECD国家多4个，STRI平均降幅为3.4%，是OECD国家的2.7倍。这表明发展中国家对标国际通行规则扩大服务业开放的力度更大。同时，在2015—2020年全球开放水平提高的12个行业中，发展中国家的开放成效更加明显。其中，邮政快递业STRI平均降幅达到11.8%，是OECD国家的3.7倍。

全球服务业开放措施呈现新变化

大部分行业外资准入限制更加严格。2015—2020年，全球有9个国家超过75%的行业外资准入条件趋严，其中，西班牙、芬兰、新西兰、印度尼西亚自疫情发生以来进一步提高准入条件，导致其有超过90%行业的外资准入限制增加。值得重视的是，这些国家并没有提高外资股比限制，而是采取扩大外资审查范围或新设跨境并购限制、跨境数据流动限制等措施。受此影响，2015—2020年，全球除录音、保险、空运、邮政快递、物流货物装卸行业外，其他17个行业的外资准入STRI平均值上升0.4%—11.7%。

营商环境是服务业边境内措施改革的焦点。2015—2020年，全球22个服务行业的边境内措施STRI平均值都有下降。其中，邮政快递业降幅最大，达到7.3%；工程咨询业降幅次之，为5.7%。各国边境内措施的改革聚焦在营商环境方面，使得监管透明度不断提高。2015—2020年，有10个国家超过75%的行业监管透明度STRI平均值下降。具体来看，这些国家是通过缩短办理签证、登记注册、建筑工程施工许可的时限以及降低成本等方式，提高了企业开办经营的便利度。另外，不少发展中国家还完善了相关管理体制机制，如强化知识产权保护、推行国际贸易单一窗口、加强法律生效前公开协商等。

外资安全审查越来越成为平衡服务业开放与安全的通行做法。从服务贸易规模、开放水平处于领先的国家看，2015—2020年美国、德国、英国在22个服务行业都设有外资安全审查要求，日本、法国在电信、空运等敏感关键行业也设有外资安全审查要求，起到了防范国家安全风险的作用。更重要的是，近年来更多的OECD国家扩大了外资安全审查范围。例如，挪威、西班牙分别从2019年、2020年开始在22个行业设立外资安全审查要求；奥地利外资安全审查的覆盖面从2015年的电信等4个行业增加到2020年包括电信、计算机服务等在内的14个行业。

新规则制定成为一些国家掌握全球服务贸易治理主动权的“先手棋”。随着科技创新和数字化变革的推进，近年来跨境提供模式的服务贸易快速发展。而全球疫情的持续，客观上也对这一模式的服务贸易发展起到助推作用。目前，跨境提供模式占服务贸易总额的比重仅次于商业存在模式，已上升到30%左右，与此相适应的新的高标准贸易规则应运而生。例如，美墨加协定（USMCA）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）都对跨境服务贸易提出“当地存在”新规则，与市场准入、国民待遇等核心规则具有同等效力。从2015—2020年STRI数据库看，在以跨境提供为主要贸易模式的法律、会计、工程咨询行业中，美国、加拿大没有将当地存在作为跨境提供服务的条件，日本对法律行业不设当地存在要求，其他国家还没有在这方面作出适应性调整。

服务业开放新变化的应对策略

坚定不移加快服务业开放特别是制度型开放。把握全球服务业开放大势，化疫情冲击为发展机遇，拓宽服务业开放领域，对标国际通行规则，健全国内服务业制度规则体系，培育国际合作竞争新优势。

根据发展形势完善必要的外资准入条件。在持续缩减外资准入负面清单的同时，科学评估不同服务行业开放对国家安全的影响，完善相关法律法规，依法在关键环节保留准入限制，慎用外资股比限制措施，更加灵活地利用跨境并购、跨境数据流动等措施进行有针对性的调整。

加大营商环境体制机制改革力度。在继续推进政务服务便利化的基础上，深化相关体制机制改革，以清单化方式推进“照后减证”和简化审批，加快建立简约高效、公正透明、宽进严管的服务业准营规则，建立完善跨区域、全链条知识产权保护机制，强化对专利、版权、企业商业秘密等权利及数据的保护，推动更大区域范围的国际贸易“单一窗口”一体化合作。

合理运用外资安全审查措施。适应国内外服务业开放形势需要，加强外资准入前评估与事中事后监管的衔接，进一步明确外资安全审查工作机制的权责分工，建立国家部委与地方的联动协作机制。

抓紧谋划与服务贸易新规则相适应的制度体系和监管模式。顺应跨境服务贸易发展新趋势，跟踪海南自贸港跨境服务贸易负面清单管理制度的实践，及时总结经验，适时开展更大范围的压力测试，为参与全球贸易治理和国际合作赢得主动。