强化预算统筹能力 提升财政对国家战略规划的支撑保障

财政是国家治理的基础和重要支柱，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。党的十八大以来，预算制度改革作为现代财政制度建设的重要内容率先启动、率先突破，在全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、实施中期财政规划、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理、深化政府采购制度改革、建立政府综合财务报告制度等方面，推出了一系列重大改革举措，基本确立了现代预算制度的主体框架。

一、当前财政收入资源统筹存在的问题

2020年12月30日，中央全面深化改革委员会第十七次会议审议通过了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》）。2021年4月份，国务院印发了《意见》。《意见》有助于强化预算编制环节政府性资源的统筹能力，盘活各类存量资源，提升财政对国家战略规划的支撑保障。财政部有关负责人就《意见》有关问题回答记者提问时候指出，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之随着改革的逐步深入，预算管理中一些深层次问题逐步暴露出来，如预算统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高等，影响了财政资源统筹和可持续性。在笔者看来，财政收入资源统筹的问题可以总结为如下几点。

（一）预算资源统筹能力需要进一步加强

尽管十八大以来预算制度改革取得重大突破，现代预算制度主体框架基本确立，但目前我国“大财政大预算大资产”的管理格局尚未完全形成，财政在面对经济财政运行波动时压力较大，预算在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面还有待加强。

财政收入增长压力大，筹集财力手段有待进一步增多。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等周转效率不高，未形成有偿使用和市场化的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。如一些基层市县依赖土地出让收入、一次性收支平衡预算，容易导致收支运行大起大落。

财政支出刚性增长，一定程度上存在结构固化问题。维持运转和民生补助等刚性支出随着人口增长、政策提标扩围而持续快速增长，导致支出结构固化。如果一般公共预算中的必保支出占比达到八成，各级财政可统筹调剂的空间就十分有限。

财政资金统筹使用有待进一步提高，有时不能形成有效合力。部门管理资金存在条块分割，关联领域的资金投入协同性不强，重复、分散等现象较为普遍。如一些部门和省市欠缺预算统筹观念，主动盘活存量资金、运用市场化手段的积极性不高。

（二）预算对国家重大战略的支撑保障有限

财政要确保通过配置好公共资源来保障国家战略和政策的落实，但在具体领域、政策和项目上，仍在一定程度上存在谋划不够充分、工具不够创新、绩效不够明显等问题。主要体现在：

系统前瞻谋划还不够，“事”与“钱”未完全匹配。一是事业规划和预算安排“两张皮”。专项规划仅关注事业发展，不研究资金筹集和安排，有的规划所需资金规模远超财政可承受范围。二是“先谋事后排钱”机制还未真正建立，也未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案。

财政政策工具较为单一，“撒胡椒面”式分配较普遍。更加倾向于采用财政直接投资、直接补贴等方式，运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用有限。近年来各类涉企补贴资金“小而散”“碎片化”的情况比较普遍，不仅企业获得感不强，而且套取、骗取财政补贴风险也很大。

绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。一是绩效结果导向不够明确。预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核。二是绩效评价不够全面。偏重于事后评价，事前评估和事中监控只是刚起步；偏重于重点项目评价，对部门整体的评价仍在探索。三是激励约束机制绩效评价的结果应用范围还比较有限。

二、强化预算统筹能力，提升财政对国家战略规划的支撑保障

预算能力不仅是财政部门牵头组织预算工作的能力，更是各级政府及部门实施预算编制、执行、监督等能力的综合体现，其能力的高低很大程度上影响着政府治理的整体水平。因此，在深化预算管理制度改革方面，要强化对预算编制的宏观指导，加强财政资源统筹。切实提高各级各部门预算能力，并牵引带动政府治理效能不断提升。

强化各级财政全口径预算统筹调配。加强公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和政府债券等来源和项目的衔接，优化资源配置，公益性、资本性项目用足债券资金，腾出一般公共预算固化财力，更好保障基本民生和基层运转。统筹管理公共资源，将依托行政权力、政府信用和国有资源获得的各项收入以及特许经营收入等全面纳入预算管理。拓宽部门预算范围，将单位依法取得的各类收入全部纳入管理，结合单位收入情况合理保障其支出需求。

建立“集中财力办大事”预算决策机制。以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）-业务-资金-项目”清单式管理，对党中央、国务院重大政策精准保障，确保一张蓝图绘到底。逐步做实中期财政规划，对教育、医疗、乡村振兴等需要持续稳定投入的领域，以3-5年为期试行滚动预算和限额管理，推动部门系统长远谋划事业发展。建立跨部门财政资金统筹平台，推广涉农资金统筹整合经验，探索资金项目申报联席联审，打破条块分割，推动实现系统治理。

实行预算项目全生命周期管理。预算管理各环节以预算项目为基本单元，依托项目库对预算项目全生命周期实施管理，加强跨年度项目支出、政府债务支出、政府承诺或做出的各类中长期支出事项等与各年度预算之间的衔接，更好地统筹政府未来财政收支，增强中期财政规划对年度预算的约束，加强跨年度预算平衡。

优化财政政策工具组合运用。加强财政政策工具储备，结合支持对象进行优化组合，建立“精准滴灌”型的财政政策体系。兼具金融属性和规模效应的（如基金、风险补偿资金池、股权投资等）的财政政策工具，由财政部门统一调度实施，解决重复投入、使用分散等问题。

明晰绩效管理权责。推进预算管理和绩效管理深度融合，保障国家战略和决策部署落地落实。进一步理清绩效管理权责，财政部门更加聚焦绩效规则制定、目标审核、评价考核、结果应用等；压实业务部门绩效目标设置、事前评审、执行监控、整改落实等主体责任，推动全社会“从让我有绩效到我要有绩效”转变，实现预算责任和绩效责任双落实。业务部门要配强预算管理机构，建立统筹本部门专项资金、部门预算、绩效管理等工作的专门机构，营造各方重视预算、关注绩效的良好氛围。

强化全过程预算绩效融合。全面实施重大政策和项目事前绩效评审，加强成本效益分析，从源头实行绩效“一票否决”预算控制。规范绩效目标管理，以事业发展规划为直接依据，科学设置定量和定性相结合、可比较可考核的绩效目标。优化“双监控”程序运行机制，运用系统及时开展偏离绩效目标和绩效进展未达预期的分析和纠偏。加快推进部门整体绩效和中长期政策绩效评价，增强绩效评价的权威性。健全预算绩效问责机制，逐步扩大绩效评价结果在政府绩效考核、干部选拔任用等领域的应用，促进预算绩效管理激励相容。

深化预算管理一体化改革，以数字财政驱动全流程预算管理，支持打造高效、透明政府。加强数据共享和决策辅助。强化财政部门数据密集型综合管理部门定位，推进财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行等跨部门数据联通，夯实预算管理基础。加强财政大数据开发应用，为财政经济运行分析、资金安排使用、制度优化设计提供参考，辅助提高政府决策的科学性。运用信息化技术提升监督精度和效率。构建“制度+技术”的监督框架，以及全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况。

综上，建议以提高预算能力为核心进一步深化预算改革，主要从“强化统筹”入手提高财力统筹能力，从“突出绩效”入手提高资源配置能力，从“信息支撑”入手提高财政协同管理能力，推进智慧财政建设，提升财政对国家战略规划的支撑保障作用，牵引带动政府治理效能持续提升。

（作者系中央财经大学研究生院副院长、教授）