经济大家谈 | 强化监管 保持资本市场健康发展

作者：中国社会科学院金融研究所研究员、国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 郑联盛

4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。文件提出“加快发展统一的资本市场”“为资本设置‘红绿灯’，防止资本无序扩张”“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”“着力强化反垄断”等要求。2021年以来，防止资本无序扩张的政策日益深化，资本运作的监管更加严格。在新发展阶段，中国需要什么样的资本？中国资本所有者和资本中介需要重新反思界定自己的属性、角色与作用，同时资本监管也需要深化改革以健全资本运作监管的长效机制。

资本在中国经济增长奇迹中发挥着怎样的作用

资本是基本的生产要素之一，是我国改革开放四十余年来辉煌成就取得的基本支撑，是未来国内大循环顺畅化和市场经济体系现代化的“血液”。长期以来，资本在中国经济发展过程中扮演了不可替代的角色，为我国宏观经济高速增长和全面建成小康社会提供了要素支撑，为大中型国有企业和中小微市场主体发展提供了动能。在改革开放初期，我国主要以外资直接投资方式吸引国际资本。在改革开放前20年，国外资本对我国经济发展和工业化建设提供了重大支撑。从加入世界贸易组织到全球金融危机前，我国资本形成的资金来源逐步演进为外资和内资双轮驱动的模式。在本世纪初期，外资在固定资产投资中的地位与国家预算内资金相当。随着我国经济的发展，居民收入和储蓄的提高，加上商业银行和资本市场等金融中介的发展，国内资本在经济发展中的地位日益提高，其中银行主导的间接融资成为我国资本要素使用和储蓄投资转换的核心渠道。

全球金融危机后，国内资本重要性大大提高，而且资本来源结构发生重大变化。在反思经济发展模式后，我国进行了重要的经济体制改革，内外资本实施一致性国民待遇原则。在国内资本发挥日益重要作用的过程中，预算内资金、自筹资金和其他资金来源发挥的作用更加凸显。其中，自筹资金和其他资金来源与股权投资、股票市场、债券市场和海外融资等的资本运作紧密相关。

新发展格局下资本要素与资本监管再定位

在现代化国家建设中，资本仍将发挥不可替代的作用。资本是基本的生产要素之一，是金融体系长期可持续发展的核心要素，是经济高质量发展和新发展格局构建的重要保障。资本要素和资本扩张与经济发展相伴相随，但是，资本无序扩张则潜藏重大风险，需要从国家、监管当局和资本体系等层面重新认识资本的功能与地位，以更好地符合新时代要求。新发展阶段中，中国需要的是一个要素功能凸显、经营运作合规、成本收益合理、监管约束有效、权益保障有力的资本要素市场及其监管体系。

从国家角度，坚持资本是经济发展不可或缺要素的基本定位，同时要更好地优化资本要素的经济功能。一是继续充分发挥资本作为要素服务经济增长的功能，进一步强化市场在资源配置中的决定性作用，优化资本、人力和技术的匹配关系，更加有效地服务中国经济增长。二是要有序发挥资本内在集聚和外部引流的特征，吸引更多资源配置于经济社会发展重点领域和关键环节，特别是更加有效服务于创新驱动发展战略和自主自立的科技攻关之中。三是充分利用资本及其金融市场的资源配置功能和资本关联网络，进一步发挥资本在产业链修复、价值链重构和内外经济互动中的链接功能，加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。四是充分发挥资本与技术融合的优势，构建基于技术驱动的普惠金融、乡村振兴和共同富裕新范式，着力为中小微企业融资难、融资贵问题提供解决方案，着力为普通居民财产性收入增加提供资产来源，着力于有效保护广大消费者合法权益。

从国家角度，对资本所有者权利的尊重和保护是发挥资本要素经济功能的基本保障，是有效提高微观市场主体利用资本积极性的必然要求。实际上，我国充分尊重资本及其所有者权益的制度框架没有变化，仍将继续坚持中国特色社会主义市场经济制度，继续坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，继续坚持“两个毫不动摇”，在共同富裕建设上仍坚持一次分配的主导作用。这些重大制度安排保持长期不变，使得中国经济增长的底层逻辑仍然没有变，资本及其权益的保障也不会变。当然，从引导市场预期、增强市场信心和激发主体活力上，国家需要公开明确强化资本监管、防止资本无序扩张的目标是为了更好发挥资本要素功能，资本所有者合法权益和合规资本运作都将得到有效保护。

从监管者角度，反对垄断和不正当竞争行为、防止资本无序扩张是及时且必要的，这是创建公平、高效、有序和稳定的资本、金融和经济环境的必要之举。从资本体系监管完善目标出发，监管当局要着力于构建资本监管长效机制。一是强化资本扩张的监管必要性。继续依托金融监管体系，将资本运作和资本扩张纳入到监管范畴之中，避免监管不足、空白甚至漏洞，以机构监管为支撑，注重功能监管和穿透监管，有效提升资本监管能力和水平，实质改善资本运作体系的合规性和稳健性。二是资本无序扩张监管需要明确既定资本扩张有序性标准。通过明确资本扩张既定的合规程序、投资范畴以及政策导向，使得资本运作具有参照，让资本扩张具有红线意识和底线思维。三是资本扩张监管要以法治化作为基本原则。通过完善法律制度，充分界定资本所有者、资本中介和资本监管者等责、权、利事项，同时，有效界定监管者边界，坚持依法监管。四是加强资本监管政策统筹，避免运动式监管，同时充分评估监管政策潜在的副作用或风险，提高监管政策统筹性和适宜度。五是资本扩张监管要提高到金融安全甚至国家安全的高度。防止资本无序扩张要重点警惕大型资本和境外资本联合的无序扩张，这不仅容易引发“大而不倒”的道德风险、复杂关联性或系统重要性风险以及市场垄断或市场支配地位滥用，而且可能引发金融安全和国家安全威胁，比如资本运作下的数据安全威胁。

在资本监管具体操作上，要致力于强化预期引导，打消预期偏差，调动市场主体积极性，夯实未来现代化建设的市场主体基础。坚持以法律制度建设为支撑，将党中央 国务院发展战略、政策指示和监管要求率先转化为法律制度，有效界定监管部门的权力边界，让市场主体感受到“监管有节”。坚持依法监管、依法治理和依法行政，有效保障微观市场主体权利特别是私有产权和资本权益，给予所有类型微观市场主体公平、公正和公开的“一致性待遇”，让市场主体感受到“监管有法”。监管当局要以问题为导向，坚决严格实施资本运作监管，以严苛惩戒作为基本手段实质性提高违法违规成本，同时要坚持“就事论事”，避免资本监管泛化或扩大化，让市场主体感受到“监管有度”。

从资本所有者和资本中介而言，一是资本回报要具合理性。资本要素使用和资本扩张应回归要素本性，其主要目标是服务市场主体技术革新、市场开拓、流程优化和经营发展，以获得更好的规模经济和范围经济。资本作为一种生产要素需要获得合理回报，但不能脱离于基本要素的秉性成为投机工具。二是资本扩张要有合规性。资本运营应在必要的监管框架下进行，杜绝规避监管和监管套利，提高风险意识和合规意识，更不能以资本无序扩张或利用技术手段企图摆脱监管制度约束甚至挑战监管权威性。三是资本扩张要有大格局。在新发展格局下，资本要更多结合国家发展战略，更多服务于科技自主创新、经济高质量发展、碳达峰碳中和、数字普惠金融、乡村振兴和共同富裕等国家战略。