土地出让为何恢复“价高者得”？

浙江省湖州市德清县武康街道永兴社区营盘小区一瞥。

王 正摄（人民视觉）

近日，广东省广州市挂出黄埔区第四批次土地出让的首宗宅地，明确“按照价高者得原则确定竞得人”，这意味着广州成为取消地价上限的首个一线城市。今年9月以来，全国已有10多个城市先后取消土地出让中的地价上限，恢复执行“价高者得”规则。

取消地价上限，将对土地市场、楼市以及购房群体产生哪些后续影响？不少人在关注。

18个城市取消土地出让地价上限

土地出让的定价方式，既影响楼市运行，也关系地方财政。自2021年初起，全国范围内有22个重点城市实施了住宅用地“集中挂牌、集中出让”的“两集中”土地出让政策，包括北上广深4个一线城市和杭州、成都等18个二线城市。随后，有关部门要求这些城市集中供地的单宗地溢价率不得超过15%。

随着房地产市场供求关系发生重大变化，今年下半年以来，土地出让恢复“价高者得”的声音渐响。9月底，自然资源部下发文件，建议取消土地拍卖中的地价限制、远郊区容积率1.0限制等。文件一出，多座二线城市“取消地价上限”应声落地，在新一批土地出让文件中删去地价上限等内容、重申“价高者得”。

9月26日，成都市发布通知，调整土地拍卖规则。其中，成都中心城区商品住宅用地实施“竞地价”拍卖，新出让土地所建商品住房由企业根据市场情况自主定价。

进入四季度，更多城市选择跟进，将原本“摇号”“竞更高更优品质建设方案”等多种条件结合的土拍竞买方式更改为单一的“价高者得”方式。

10月9日，济南市自然资源和规划局对10月中下旬进行的市本级两场土拍出让规则进行调整，恢复2017年8月前“价高者得”原则确定竞得人，出让环节不再设立最高限价。

10月12日，合肥市发布市辖区2023年拟出让居住用地详细清单（第三批），其中6宗地块于11月2日出让，均未显示上限价格，拍卖方式为“由竞买人以举牌方式应价，报价最高者且高于保留底价的，为竞得人”。

10月17日，厦门市自然资源和规划局发布公告称，厦门1宗宅地将于11月7日公开拍卖，按照“价高者得”原则确定受让人，并取消商品住宅销售限制均价。

11月15日，常州市自然资源和规划局网站发布国有土地使用权挂牌出让公告，拟以挂牌方式出让13宗涉宅用地，地块均未设置最高限价，按“价高者得”原则确定竞得人。

此次广州公共资源交易中心挂出的地块起拍总价近40亿元，预计于12月22日限时竞价。作为首个取消地价上限的一线城市，广州土地出让恢复“价高者得”引发各界广泛关注。不少从业者分析认为，广州此举有助于进一步提升核心区土拍热度，加快改善市场预期，带动新房交易市场加速回暖。

“在一线城市中，广州是首个实行‘认房不认贷’、首个放开部分区域限购政策的，这次也是在一线城市中首个取消土地出让地价上限。”广东省房地产行业协会土地与产业研究中心主任赵卓文认为，2023年全国土地市场发生了明显转变，许多城市的经营性土地市场已由“供不应求”“地价过快上涨”转变为“需求转弱”“稳地价重要性上升”，取消地价上限的时机已经成熟。

记者梳理发现，在22个采取“两集中”供地政策的城市中，截至12月上旬，已有18个城市恢复土地出让“价高者得”。

“松绑”后出现高溢价地块

“松绑”后的土地出让情况如何？与此前的“15%”单宗地溢价率限制相比，“松绑”后这些市场很快出现高溢价地块出让。据中指研究院统计，完成“松绑”后首拍的济南出现溢价率53%的地块，相较于该交易21天前周边底价成交地块，成交楼面价上浮66%，政策效果显著；合肥解除限价后首拍价格达77亿元，竞争最激烈地块溢价率达44.9%。

值得注意的是，在前述22个重点城市中，仍有北京、上海、深圳、宁波在执行限地价政策。据分析，在土地市场相对比较活跃的城市，短期内取消地价上限的迫切性相对较弱，实现稳地价、稳房价等目标也需要因城施策。

11月7日，针对有消息称“北京市拟在今年第三批次供地中取消地价上限”，北京市规划和自然资源委员会相关负责人明确，此为不实消息。该负责人表示，北京市将继续坚持“房地联动”，确保首都房地产市场平稳健康发展。

多位专家认为，取消地价上限有利于让商品住房回归商品属性，增强不动产流动性；同时，厘清商品房和保障性住房之间的界限，更好满足居民住房需求。

厦门大学教授赵燕菁认为，中国房地产市场供求关系发生重大变化的背景下，多地原先对地价、房价的限制政策需要适应新的形势。国务院出台的《关于规划建设保障性住房的指导意见》明确：“让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。”取消地价限制正是这一部署的具体落实。

浙江大学公共管理学院教授汪晖分析，此前土地出让中的地价上限等限制性政策将商品住房和保障性住房“捆绑”在一起，限制了土地拍卖溢价率，影响了价格信号机制，使土地的真实价值无法通过交易体现，也影响政府获得应有的土地收益。此外，在土地出让中将公租房配建比例作为开发企业的竞争维度之一，产生了“业主与公租房租户之间纠纷频发”等弊端。“恢复‘价高者得’竞价方式是回归价格机制、引导资源合理配置的有效举措。”汪晖说。

有望进一步激活房地产市场

从更大背景下看，适应土地市场供求关系变化是各地纷纷调整地价限制政策背后的“公约数”。

从交易情况看，中指研究院统计数据显示，今年前三季度，全国300城住宅用地供求规模同比降幅均在三成以上；其中三季度土地市场情绪偏弱，流拍撤牌率达28%，较二季度高出8.1个百分点。从出让收入情况看，2023年上半年，全国国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。

据了解，由于多个城市土地市场自2016年起持续升温，杭州、北京、天津、苏州等热点城市当年开始推行土地拍卖最高限价政策。业内人士分析，住房土地出让领域在一段时期内存在的限制性政策，包括为调控房价而设置土地出让价格上限、限制宅地容积率不得低于1.0等，在抑制房价过快上涨方面发挥了积极作用，但不利于房地产开发企业适应市场变化、提升供给质量。

业内人士认为，地价限制的解除，有望进一步激活房地产市场，牵引消费者换房需求释放，部分热点城市中心区域的优质地块也将面临更激烈的竞争。同时，“价高者得”有望促进高品质住宅供给、强化土地出让收入对地方财力支撑、减少新建及二手住宅价格倒挂等市场失灵现象。

房地产业的市场化程度高，地价上限取消是否会推高地价进而推高房价？曾经在多个热点城市出现的“地王潮”会不会卷土重来？对此，中指研究院相关分析人士认为，地价上限“松绑”有可能带动优质地块地价上涨，进而带动房价出现上涨预期。但同时，不宜高估“松绑”对地价的托举作用，政策传导效果在各线城市和不同地块之间有差别。目前房地产供求关系以及融资环境都与前些年“地王”频出时的情况大不相同。赵燕菁分析，在土地市场持续分化的背景下，人口净流入城市恢复“价高者得”有望支撑地价反弹；对于人口净流出的城市，地价反而可能进一步下跌。

临近年底，随着多地在取消地价上限后完成多宗土地出让，全年房地产投资活跃度会明显上扬吗？有业内人士表示，房地产投资回暖更多需视市场表现和企业的销售、回款情况而定，从政策本身看，土地限价“松绑”不会大幅刺激市场热度，预计四季度土地市场还会维持三季度的整体水平。